Transparentność politycznych NGO w UE i Polsce
na przykładzie niemieckich fundacji partyjnych
Biuletyn Analityczny | 17.07.2025
M. Hubicki, S. Sacha
Zachęcamy do pobrania naszej publikacji poniżej:
Wersja PDF – Transparentność politycznych NGO w UE i Polsce
na przykładzie niemieckich fundacji partyjnych
Główne wnioski i rekomendacje
• Polska powinna dostosować prawną definicję lobbingu do unijnych standardów, uwzględniając think tanki i fundacje powiązane z podmiotami politycznymi, lub wymagać od oddziałów zagranicznych NGO rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS). Potrzebne jest ujednolicenie standardów jawności działania zagranicznych instytucji aktywnych na styku polityki i sektora NGO. Zagadnienie to nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do podmiotów takich jak niemieckie fundacje polityczne, których finansowanie pochodzi w ok. 90% z budżetu federalnego.
• UE pracuje obecnie nad dyrektywą dotyczącą przejrzystości reprezentacji interesów w imieniu państw trzecich, która ma zwiększyć przejrzystość wpływów politycznych państw spoza UE i EFTA. Nie będzie ona jednak regulować monitorowania wpływów z innych państw członkowskich UE – np. aktywności niemieckich lub węgierskich NGO w sferze polityki w Polsce i odwrotnie. Tym samym projekt nie obejmuje szeroko rozumianego lobbingu politycznego wewnątrz UE, co wymaga uzupełniających działań na poziomie państw członkowskich.
• Rozwiązania zwiększające przejrzystość zagranicznego wpływu, inspirowane ustawami np. z USA, Australii lub Kanady, zasługują na merytoryczną debatę w Polsce. Problemem obok politycznej wrażliwości tematu, jest także samo pojęcie „agenta zagranicznego”, które mimo stosowania w innych państwach demokratycznych w Polsce jest zbyt obciążone.
Z tego powodu warto promować nomenklaturę bardziej neutralną, np. w formie ustawyo reprezentacji interesów zagranicznych lub przejrzystości, która stanowiłaby element wzmacniania odporności państwa.
Niniejszy materiał stanowi rozwinięcie naszej analizy z lutego 2025 r. dotyczącej funkcjonowania i finansowania niemieckich fundacji politycznych. Temat roli niemieckich fundacji partyjnych w Polsce w obszarze wpływu politycznego powraca regularnie w debacie publicznej, ostatnio w trakcie kampanii prezydenckiej, czy też podczas sesji pytań po exposé ministra R. Sikorskiego w kwietniu 2025 r. W dyskursie pojawiały się również materiały popularyzujące zagadnienie fundacji, np. podcast Niemcy w ruinie?. Warto po raz kolejny podkreślić wartość analiz polskich ośrodków (OSW, IZ), które także poruszają temat niemieckich fundacji.
1. W przeciwieństwie do Polski, na poziomie UE działalność niemieckich fundacji politycznych podlega obowiązkom z zakresu transparentności. Kluczową regulacją w UE jest Międzyinstytucjonalne porozumienie o rejestrze przejrzystości z 2021 r., które stosuje tzw. szeroką definicję lobbingu do określenia wpływu na procesy decyzyjne instytucji unijnych. Wymogi obejmują nie tylko formalne konsultacje legislacyjne, ale również organizację wydarzeń, tworzenie analiz i raportów, czy nieformalne doradztwo strategiczne.
W rejestrze UE jako aktywne organizacje lobbingowe figurują wszystkie niemieckie fundacje polityczne za wyjątkiem Fundacji im. Erazmusa powiązanej z AfD (Desiderius Erasmus Stiftung). Warto zaznaczyć, że Fundacja im. Erazmusa pozostaje poza systemem niemieckiego finansowania federalnego, w związku
z ustawą z 2023 r. (więcej informacji o sprawie).
Biura niemieckich fundacji podejmują aktywność w odniesieniu do europejskiego procesu decyzyjnego, organizując wydarzenia, briefingi i publikując raporty polityczne. Rejestr unijny wymaga od fundacji przekazywania informacji na temat finansowania, pracowników reprezentujących fundacje
w kontaktach z instytucjami UE, a także wskazywania obszarów tematycznych, w których podejmowane są działania lobbingowe. Dzięki tym obowiązkom działalność fundacji jest bardziej transparentna
dla opinii publicznej i urzędników.
2. Transparentność działań politycznych NGO w Polsce na przykładzie niemieckich fundacji partyjnych. Choć fundacje te funkcjonują w Polsce od lat, nigdy jednoznacznie nie uregulowano zasad ws. przejrzystości ich aktywności. Podmioty te działają jako zagraniczne filie fundacji macierzystych z Niemiec, posiadają numery REGON i NIP, zatrudniają personel, płacą podatki i wynajmują (lub posiadają) nieruchomości. Nie są jednak zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS),
co oznacza brak publicznego dostępu do danych o ich finansach, kierownictwie, sprawozdaniach. Nie muszą też być wpisane do Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych (RBR). W praktyce na stronach oddziałów fundacji w Polsce publikowane są z jedynie niektóre informacje, według uznania tych podmiotów.
Tymczasem fundacje te wykazują znaczną aktywność ekspercką dla środowisk politycznych i NGO w Polsce, a także wykonują działania, który w standardach UE można uznać za lobbingowe. Współorganizują konferencje, oferują stypendia, utrzymują relacje z wybranymi politykami i środowiskami eksperckimi. W przeciwieństwie do instytucji państwowych czy lokalnych NGO zarejestrowanych w polskim KRS lub RBR, ich aktywność nie podlega systemowemu raportowaniu, a tym brak jest odpowiednich standardów transparentności.
3. Problem definicji lobbingu w Polsce. Podstawową przyczyną ograniczonego raportowania jest obowiązująca od 2005 r. ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, której definicja lobbingu ma wyłącznie wąski, formalno-proceduralny zakres – odnosi się tylko do prób wpływania na treść projektów ustaw i rozporządzeń w toku konsultacji oraz procesu legislacyjnego.
Nie obejmuje ona szerokiego spektrum działalności, które według międzynarodowych standardów uznaje się za lobbing, takich jak: przygotowywanie ekspertyz dla decydentów, organizacja zamkniętych seminariów, długofalowe wsparcie analityczne czy budowanie środowisk opiniotwórczych. W efekcie żadne z biur niemieckich fundacji politycznych działających w Polsce nie jest objęte rejestrem lobbystów prowadzonym przez MSWiA, gdyż nie ma takiego obowiązku.
4. Procedowany projekt unijnej dyrektywy dot. reprezentacji interesów a kwestia działalności zagranicznych NGO w Polsce o profilu politycznym. Dyrektywa UE dotycząca przejrzystości reprezentacji interesów w imieniu państw trzecich w przypadku implementacji będzie regulować wyłącznie aktywność podmiotów z państw spoza UE i EFTA. Oznacza to, że nawet po wejściu w życie ww. dyrektywy niemieckie fundacje partyjne lub inne podobne NGO z państw UE pozostaną poza zakresem nowej regulacji.
W związku z powyższym, jak również ze względu na wąską definicje lobbingu z polskiej ustawy z 2005 r., RP pozostaje podmiotem z niewystarczająco restrykcyjnymi standardami przejrzystości w stosunku do UE – mimo że podmioty działające na polskim terytorium są dokładnie tymi samymi, które na poziomie UE są objęte obowiązkami transparentności. Ta asymetria regulacyjna rodzi pytania o logikę systemu, spójność zasad i równość podmiotów operujących w sferze wpływu politycznego.
Zastrzeżenia
Niniejsza publikacja została przygotowana przez Stowarzyszenie Gradium Analytica (GA). Publikacje GA wyrażają prywatne opinie autorów i nie odzwierciedlają stanowisk instytucji, w których są oni zatrudnieni. GA jest organizacją niezależną, a prezentowane treści nie stanowią oficjalnych stanowisk instytucji państwowych. Informacje zawarte w publikacjach GA mają wyłącznie charakter informacyjny i – zgodnie z misją Stowarzyszenia – służą wsparciu lepszego zrozumienia polityk publicznych.
Publikacje Gradium Analytica są chronione prawem autorskim zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa polskiego. Materiały te mogą być powielane i rozpowszechniane w całości wyłącznie pod warunkiem wskazania źródła i autora oraz wykorzystywania ich w celach niekomercyjnych. Publikacje mogą zawierać materiały chronione prawami autorskimi osób trzecich – w takim przypadku przed ich kopiowaniem lub wykorzystaniem należy uzyskać zgodę właściciela praw autorskich.